立法規(guī)范處罰程序 為校外培訓治理提供“法治護航”

校外培訓治理是“雙減”工作的重要一環(huán)。2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》，在減輕義務教育階段學生過重作業(yè)負擔和校外培訓負擔方面作出重要部署。之后，國家陸續(xù)出臺一系列配套文件，對加強校外培訓行政執(zhí)法工作、依法嚴格查處校外培訓違法違規(guī)行為提出明確要求。各地通過加強教育執(zhí)法、推進綜合治理，在校外培訓治理工作方面取得扎實成效。行政處罰作為典型的執(zhí)法手段，在校外培訓規(guī)范治理中發(fā)揮著重要作用。嚴格處罰程序是公正執(zhí)法的保障，也是依法行政的重要課題。為此，2022年4月，教育部曾印發(fā)《校外培訓監(jiān)管行政處罰流程圖和文書格式范本》，從政策文件層面規(guī)范校外培訓監(jiān)管行政處罰的流程。立法層面，《行政處罰法》對于行政處罰決定的作出和執(zhí)行給出了基本程序要求，但仍然無法解決校外培訓行政處罰中立案標準為何、行政機關應如何調(diào)查取證等程序性難題。

近日，隨著全面依法治國、依法治教不斷深入推進，為提高校外培訓執(zhí)法規(guī)范化、法治化水平，教育部在深入調(diào)研基礎上制定了《校外培訓行政處罰暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），進一步通過規(guī)章立法形式對行政處罰程序和執(zhí)行予以規(guī)范，以期有效彌補以往校外培訓行政處罰的程序性不足。其在總則部分確立了公正、公開，堅持處罰與教育相結合、寬嚴相濟等實體性原則，強調(diào)程序合法的基本要求，并且在第四章“處罰程序和執(zhí)行”詳盡規(guī)定了校外培訓行政處罰的法定程序，為行政處罰的執(zhí)行落實提供明確的法律依據(jù)，著力于解決執(zhí)法規(guī)范的關鍵問題。具體而言，《辦法》在處罰程序規(guī)定方面存在以下亮點：

一是首次通過立法明確校外培訓行政處罰立案標準和撤銷立案情形。作為行政處罰的啟動程序，立案制度的完善對于執(zhí)法規(guī)范化建設和案卷評查具有重要意義。根據(jù)《行政處罰法》第五十四條第二款的要求，符合立案標準的，行政機關應當及時立案。但該法沒有對立案標準作出具體規(guī)定，實踐中需要由行政機關根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或不違反上位法的行政規(guī)范性文件來制定。首先，《辦法》對于校外培訓行政處罰的立案標準從行為主體、違法事實、實體罰則、管轄部門、處罰時效五個方面給出了操作性規(guī)定，同時規(guī)范立案流程，要求填寫立案審批表，報本部門負責人審批。這對于校外培訓處罰實踐具有明確的指導意義，保障了行政處罰程序在啟動階段即貫徹行政處罰法定原則，有利于主管部門對違反行政管理秩序的行為按規(guī)定及時立案并嚴格遵守辦案時限要求，確保案件得到及時有效查處。其次，對立案之后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)不符合立案條件的案件，《辦法》規(guī)定校外培訓主管部門應當撤銷立案。從程序?qū)傩陨峡?，撤銷案件屬于一種“阻斷性程序”，是對處罰活動合理而有效的終結，體現(xiàn)了程序法治的理念、實事求是的態(tài)度和公正執(zhí)法的鮮明導向，是校外培訓行政處罰工作高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。依法及時撤銷案件，可以有效節(jié)省執(zhí)法資源、提高執(zhí)法工作效率，避免案件“久拖不決”或“強行定案”給行政相對人的合法權益造成損害。因此，執(zhí)法人員要準確理解撤銷立案制度的法律性質(zhì)與程序功能，依法規(guī)范做好撤銷案件工作。

二是明確調(diào)查取證要求，規(guī)范在調(diào)查過程中可行使的職權。證據(jù)是認定事實的重要依據(jù)，行政程序在證據(jù)的作用下才能發(fā)揮其功能。事實清楚、證據(jù)充分是正確、合法地開展校外培訓行政處罰的前提和基礎。首先，為促進調(diào)查取證行為的法治化，《辦法》明確調(diào)查取證的基本理念，要求校外培訓主管部門進行調(diào)查時應當堅持全面、客觀、公正的原則，保證行政機關調(diào)查行為的合法性。其次，結合校外培訓治理特點，《辦法》賦予了執(zhí)法機關對當事人涉嫌開展違法活動的場所實施現(xiàn)場調(diào)查，詢問當事人或者有關人員，查閱、復制與涉嫌違法培訓有關的合同、票據(jù)、賬簿、廣告、宣傳資料、花名冊和其他有關資料，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下可行使先行登記保存等職權，為行政機關有效行使調(diào)查權提供了法定依據(jù)。

三是明確告知和聽證流程，保障行政相對人陳述、申辯權利。程序性權利是程序正義理念的根本要求，也是正當程序原則的本質(zhì)內(nèi)容，具有維護公民的實體性權利、保障行政目的實現(xiàn)等重要價值與現(xiàn)實意義?！掇k法》明確告知和聽證流程，對當事人依法享有的陳述權、申辯權等程序性權利予以充分保障。一方面，指出在作出行政處罰決定前，校外培訓主管部門負有告知義務，告知內(nèi)容包括擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)，以及當事人依法享有的陳述權、申辯權。相應地，當事人提出陳述、申辯意見的，校外培訓主管部門應當充分聽取意見并進行復核，當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，校外培訓主管部門應當采納。另一方面，規(guī)定了校外培訓主管部門應當告知當事人聽證權利的四種情形。校外培訓主管部門負有按照法定程序組織聽證、根據(jù)聽證筆錄依法作出行政處罰決定等義務。當事人依法提出聽證要求的時限為自告知書送達之日起五日內(nèi)，逾期未提出的，視為放棄陳述、申辯權。

四是明確責令改正環(huán)節(jié)，要求將責令當事人限期改正作為必要流程?！掇k法》明確規(guī)定校外培訓主管部門在作出行政處罰決定前，必須將責令當事人限期改正作為必要流程，當事人及時改正并積極消除危害后果的，可以依法從輕、減輕或者免予處罰，體現(xiàn)了堅持處罰與教育相結合、寬嚴相濟的立法思路與基本原則。敦促當事人改正違法行為和消除危害后果，有利于達成校外培訓監(jiān)管目的，取得良好的治理效果，兼顧行政執(zhí)法的效率與公正。

五是明確法制審核要求，情節(jié)復雜或者重大違法行為給予行政處罰的應當經(jīng)過法制審核。為保證校外培訓主管部門作出的行政處罰決定科學、合理、公正、適當，《辦法》根據(jù)《行政處罰法》相關規(guī)定，進一步明確了校外培訓主管部門的法制審核要求。對于涉及重大公共利益的，或者直接關系當事人或第三人重大權益，經(jīng)過聽證程序的，或者案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的，以及有其他依法應當進行法制審核的情形，在行政機關負責人作出行政處罰的決定前，應當由校外培訓主管部門負責法制審核的機構進行法制審核。

此外，《辦法》還詳細規(guī)定了行政處罰決定書的送達規(guī)則，區(qū)分當事人在場時宣告并當場交付、不在場時應當在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關規(guī)定送達，以及可以采用傳真、電子郵件等方式送達，或者公告送達的不同情形。規(guī)定校外培訓主管部門申請法院強制執(zhí)行的條件和期限。行政處罰決定書送達后，當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行處罰決定的，校外培訓主管部門可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)依法申請人民法院強制執(zhí)行。另外，還規(guī)定了行政處罰案件結案的四種情形，并且強調(diào)校外培訓行政處罰案件材料應當依法歸檔保存，助推校外培訓行政處罰案件管理的規(guī)范化建設。

規(guī)范行政處罰程序是依法實施校外培訓行政處罰的關鍵環(huán)節(jié)。行政處罰程序不僅僅是實現(xiàn)行政實體或結果的技術性工具，還有著獨立于實體而存在的內(nèi)在價值。規(guī)范的程序既有利于實現(xiàn)行政處罰結果的公正，也能讓行政相對人在處罰過程中感受到國家對基本權利的尊重與保障，從而加強對處罰結果公正性的確信，自覺履行處罰決定義務。教育部此次通過立法規(guī)范處罰程序，能夠起到為校外培訓綜合治理提供“法治護航”的規(guī)范保障作用。（申素平 中國人民大學教育學院教授）