兩會教育熱點深度觀察：著眼人口變化趨勢加強前瞻性布局 夯實基礎教育基點作用

【對話嘉賓】 

賀   丹    全國政協(xié)委員、中國人口與發(fā)展研究中心主任

吳瑞君    全國政協(xié)委員、華東師范大學圖書館館長

劉菊嬌    全國政協(xié)委員、江西省教育廳原一級巡視員

馮洪榮    北京教育科學研究院院長

胡詠梅    北京師范大學教育學部教育經濟研究所教授

2023年5月5日，習近平總書記在中央財經委二十屆一次會議上提出“以人口高質量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化”“把教育強國建設作為人口高質量發(fā)展的戰(zhàn)略工程”等重要論斷。隨著人口形勢變化，基礎教育學齡人口規(guī)模和結構也隨之發(fā)生變化，因此如何提前布局、優(yōu)化調整教育資源配置，成為當前謀劃教育發(fā)展的重要課題。今年全國兩會期間，《人民教育》雜志邀請了部分代表委員、專家學者，深入探討在人口變化新形勢下基礎教育面臨的挑戰(zhàn)、機遇及應對之策。

人口變化新形勢和新型城鎮(zhèn)化將對基礎教育產生深刻影響

《人民教育》：從2022年開始，我國正式步入人口負增長時代。二十屆中央財經委員會第一次會議指出，當前我國人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢性特征，要正確看待我國人口發(fā)展新形勢。請問隨著人口形勢變化，當前基礎教育階段學齡人口的變化趨勢是什么？

賀丹：人口變動必然導致學齡人口也隨之變動。一是出生人口持續(xù)下降，未來入學人口會隨之減少，預計未來0~17歲低齡人口存量也會持續(xù)下降。二是未來十幾年，低齡人口各年齡段比例結構將出現(xiàn)大幅變動?！笆奈濉逼陂g，3~5歲學前教育適齡人口將從5259萬下降至3200多萬，2035年降至2800萬左右，學前教育壓力將大大緩解。三是低齡人口加速向城鎮(zhèn)、東部地區(qū)集聚。2021年公布的第七次全國人口普查數(shù)據顯示，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村0~14歲人口規(guī)模分別為1.55億、0.98億，比2010年分別增長6085萬、下降2879萬；0~14歲人口城鎮(zhèn)化率達61.2%，比2010年提高18.6個百分點，比總人口城鎮(zhèn)化率提高的速度更快，說明過去十年農村學生加速流向了城鎮(zhèn)。

《人民教育》：習近平總書記指出，人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰(zhàn)略性問題。當前人口形勢對基礎教育會產生哪些全局性影響，提出了哪些挑戰(zhàn)？

馮洪榮：當前我國人口發(fā)展進入關鍵轉折期，人口形勢對基礎教育產生深刻影響。一是隨著學齡人口的規(guī)模、結構和布局變化，要求基礎教育資源配置迅速跟上步伐，確保學齡兒童有學可上、就近入學，同時又不造成教育資源的過度閑置。當前我國學前教育學齡人口高峰已過，小學階段正在經歷學齡人口高峰，初中和高中階段也將陸續(xù)迎來學齡人口高峰。但是從長遠來看，我國基礎教育學齡人口下降趨勢明顯。同時，學齡人口分布呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分化性。城鄉(xiāng)之間、不同省份之間、同一省份乃至同一縣域內部，學齡人口的增減呈現(xiàn)明顯的分化。這要求各級教育行政部門密切監(jiān)測學齡人口變動，科學開展學齡人口預測，統(tǒng)籌近期和遠期，前瞻性布局教育資源。二是學齡人口變化對基礎教育學校治理產生深刻影響。當前我國基礎教育學齡人口規(guī)模大且集中分布在城鎮(zhèn)，2022年我國義務教育階段在校生中城鎮(zhèn)占比83.5%，高于常住人口的城鎮(zhèn)化率（65.2%）。城鎮(zhèn)地區(qū)“大校額”和“大班額”現(xiàn)象突出，對學生活動組織、體育運動場館配備、教育教學方式改革創(chuàng)新等提出了不少挑戰(zhàn)。相反，鄉(xiāng)村地區(qū)小規(guī)模學校增多，學校規(guī)模過小導致教師的配置和留任、正常的教育教學安排、校園文化建設等存在困難，同時存在教育資源利用效率低下等問題。三是少子化形勢要求基礎教育為切實減輕家庭的生育、養(yǎng)育和教育成本，構建生育支持政策體系貢獻力量。近年來，基礎教育領域不斷加大力度，提高普惠性幼兒園覆蓋率、加大普惠性托育資源供給、推進“雙減”政策、完善中小學生課后服務工作……這些舉措都有助于減輕家庭“三育”成本，促進我國人口長期均衡發(fā)展。

吳瑞君：“少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化”已成為人口發(fā)展的新常態(tài)，由此引發(fā)的出生人口的時空波動性、學齡人口增減的區(qū)域差異性以及對教育影響的時間滯后性，無疑將對區(qū)域教育結構調整及師資均衡配置等產生系統(tǒng)性影響。從教師資源來看，預測結果顯示，未來省域范圍不同學段師資供給充足與不足將交替并存，跨學段的結構性缺員現(xiàn)象普遍存在；同時，人口進一步向城鎮(zhèn)集聚，師資配置“城鎮(zhèn)擠”“鄉(xiāng)村弱”的問題日益凸顯。

加強中長期規(guī)劃、多部門統(tǒng)籌推進，提高教育資源配置的科學性和合理性

《人民教育》：面對當前人口變化形勢，國家或者地方層面需要在哪些方面做好前瞻性布局？各級各類教育資源布局調整的重點在哪里？

胡詠梅：學前教育和小學教育最先面臨學齡人口規(guī)模下降問題。因此，首先要做好對學前教育和小學教育的資源配置規(guī)劃，既要逐步降低生師比，以滿足教育高質量發(fā)展的需要，又要合理利用冗余的教育資源為社會服務。比如通過推進托幼一體化，更充分地利用學前教育校舍和教師資源。其次，對于初中和高中階段教育，也需要提前做好長期資源配置規(guī)劃和教育資源配置的風險預警機制，合理布局新建學校，提高教育資源配置標準。此外，城鎮(zhèn)化進程加速了鄉(xiāng)村學齡人口下降趨勢，受教育人口向城鎮(zhèn)集中趨勢加大了城鎮(zhèn)基礎教育資源供給壓力，同時鄉(xiāng)村的教育供給可能會過剩，所以需要提前做好城鄉(xiāng)教育資源的合理配置規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)學校布局，保障城鄉(xiāng)基礎教育高質量發(fā)展。

馮洪榮：當前人口趨勢給教育帶來了不少新問題新挑戰(zhàn)，其中有些比較緊迫，有些則需要長期規(guī)劃。一是學前教育學齡人口減少，一些幼兒園出現(xiàn)招生困難，因此需要推進托幼一體化建設。二是近期學齡人口增長與長遠學齡人口下降的矛盾，要求各地統(tǒng)籌配置教育資源，既保障近期的教育資源供給，又不帶來長遠教育資源浪費。學位供給（學校基礎設施建設）和教師配備都需要統(tǒng)籌處理好這對矛盾。三是在少子化和城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)村學校的生源規(guī)模進一步減少，需要進一步優(yōu)化鄉(xiāng)村基礎教育資源布局。四是長遠學齡人口下降后，基礎教育教學組織形式、教學方法和評價方式等都將迎來全面挑戰(zhàn)。其中，前兩個問題是當前正在面臨和亟須探索解決的；第三個問題是當前正在面臨但需要逐步探索、穩(wěn)步解決的；第四個問題是需要長期規(guī)劃的。

《人民教育》：隨著人口變化形勢，鄉(xiāng)村教育資源供給過剩問題會越來越突出，城鎮(zhèn)資源供給壓力會越來越大，對此應該如何做好城鄉(xiāng)間的資源配置規(guī)劃，保障義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展，您有哪些建議？

馮洪榮：針對這一問題，一些地方已經采取了相應的創(chuàng)新性對策，值得借鑒。例如，有的地方著力辦好鄉(xiāng)村教育，吸引學生回流；有的地方將城區(qū)的高中學校辦到鄉(xiāng)村，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)用地矛盾；有的地方將閑置的鄉(xiāng)村學校校舍改造成共享的勞動教育實踐基地、研學基地和家長學校等，讓閑置的教育資源重新“活”起來。

胡詠梅：做好城鄉(xiāng)間的資源配置規(guī)劃，既要合理彌補教育資源供給缺口，也要考慮如何消化過剩的教育資源。有兩點建議：一是要優(yōu)化基礎教育學校布局，新建校址以城鎮(zhèn)地區(qū)為主，把城鎮(zhèn)中小學校建設納入城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃，依法保障教育用地和教育設施。二是要充分利用鄉(xiāng)村閑置校舍資源，將閑置校舍轉為鄉(xiāng)村社區(qū)文化中心等場所，或者改為鄉(xiāng)村老年大學。這樣不僅能夠充分利用學校場地和師資，而且能夠為鄉(xiāng)村地區(qū)老年人的終身教育和豐富鄉(xiāng)村地區(qū)人們的文化生活提供更多教育資源。

劉菊嬌：受學齡人口持續(xù)減少、城鎮(zhèn)化加速推進的疊加影響，城鄉(xiāng)教育供給需求之間的矛盾會越來越大。結合江西省的實踐探索，主要有三點建議。一是要著力優(yōu)化縣城義務教育的資源配置。集中力量辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心學校和較大規(guī)模的村小學，重塑農村教育格局。2023年，江西省啟動了全省優(yōu)化縣域義務教育資源配置試點工作，省市縣三級聯(lián)動形成一縣一案、一校一案、一生一檔工作機制。在試點過程中著力考慮交通等相關配套問題解決，總體起到了優(yōu)化學校布局、改善辦學條件、提升教育質量的效果。二是要著力破解城鎮(zhèn)資源的供給壓力問題。根據當前城鎮(zhèn)化和學齡人口的變化，要建立新的城鄉(xiāng)中小學、幼兒園學位供給動態(tài)調整機制。江西省在優(yōu)化城鄉(xiāng)學校布局試點的基礎上，加快城鎮(zhèn)學校的挖潛擴容，切實解決人口集中流入地的供需矛盾問題。同時，還要在縣城以及一些大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局、建設一批寄宿制學校。三是著力提升推進縣域基礎教育質量。2023年，江西省實施了高校與縣域基礎教育協(xié)同提質行動，首批以12所師范類高校和具有師范專業(yè)的普通高校作為牽引，以23個試點縣、93所試點學校作為基礎，通過高校與縣域的深度對接，共同打造一批優(yōu)質學校。下一步將逐步向100個縣推廣，實現(xiàn)全覆蓋。

《人民教育》：學齡人口規(guī)模和結構的變化會直接影響教師資源的需求，各地應該如何提前做好教師資源配置規(guī)劃？

吳瑞君：從區(qū)域來看，人口流出區(qū)師資配置結構性缺員與人口流入區(qū)師資供給不足的矛盾并存。這需要多部門協(xié)同，形成統(tǒng)籌推進的政策體系和實施機制。一是加強區(qū)域學齡人口趨勢的動態(tài)預測。綜合考慮常住、戶籍、非戶籍等不同類型的學齡人口數(shù)據，提高區(qū)域師資測算的準確性。優(yōu)化中小學教師編制測算標準，逐步降低生師比和班師比。二是構建不同人口增長區(qū)域教育結構調整優(yōu)化和事業(yè)編制動態(tài)調整長效機制。加強區(qū)域各類事業(yè)編制資源統(tǒng)籌力度，建立、完善跨層級跨地區(qū)的編制余缺調整機制，重點向中小學教育傾斜。三是完善促進區(qū)域教師隊伍優(yōu)質均衡發(fā)展的政策保障體系，科學有序地推動教師交流輪崗。

劉菊嬌：為解決好教師資源供需矛盾，需要更好地統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)教師在數(shù)量、質量、結構上的均衡配置。一是要有序推動教師城鄉(xiāng)流動。一方面，科學有序推進義務教育學校教師縣管校聘改革。建立健全師資調配的良好機制，確保中小學教師編制能根據實際情況，在一定區(qū)域內不同學段、城鄉(xiāng)之間及時進行動態(tài)調整和科學配置，其中關鍵在于真正把教師從“學校人”轉變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”。另一方面，進一步加大校長教師交流輪崗。其中關鍵在于完善機制尤其是激勵機制，在職務晉升、評先評優(yōu)方面向交流輪崗教師傾斜，使優(yōu)秀校長和骨干教師真正下得去、教得好。二是優(yōu)化調整教師的學科結構。要立足學生全面發(fā)展，加強緊缺學科專業(yè)設置和人才培養(yǎng)，持續(xù)加大思政課、科學、音體美勞、心理健康教育等專任教師的補充力度，進一步整體優(yōu)化教師學科結構。三是要推動城鄉(xiāng)教師專業(yè)水平整體提升，通過加強教師培訓、推進區(qū)域一體化教研，以及加大名師名校長名班主任、骨干教師、學科帶頭人等優(yōu)秀教師的培養(yǎng)和選拔等，全面提升區(qū)域教師專業(yè)素養(yǎng)。

《人民教育》：從長遠來看，我們如何提高教育資源布局的科學性和合理性？

馮洪榮：從長遠來看，一方面需要通過加大學段之間和區(qū)域之間的教育資源共享、加強一貫制學校建設等舉措，提高教育資源的統(tǒng)籌使用力度，提高教育資源利用效率，避免盲目擴建帶來的長遠教育資源浪費。另一方面需要提高學齡人口變化與教育資源配置的監(jiān)測能力，完善監(jiān)測機制。委托第三方科研機構，長期持續(xù)開展?jié)L動監(jiān)測，不斷完善預測方法、更新預測結果。

胡詠梅：人口規(guī)模和城鄉(xiāng)結構快速變化，對教育資源的供給彈性和適應性提出更高要求。因此，中央和地方教育規(guī)劃部門應該根據學齡人口預測數(shù)據提前做好教育規(guī)劃，建立教育資源配置的風險預警機制。

主動適應人口發(fā)展新常態(tài)，把握教育高質量發(fā)展新契機

《人民教育》：習近平總書記強調，我國教育已由規(guī)模擴張階段轉向高質量發(fā)展階段。當前人口變化趨勢對教育高質量發(fā)展提供了哪些契機？對教育改革與發(fā)展提出了哪些新要求？

劉菊嬌：新的人口形勢必然引發(fā)教育的供求關系轉向供大于求，那么能否實現(xiàn)教育從規(guī)模擴張到高質量發(fā)展的戰(zhàn)略轉型，是我們面對的新課題。事實上，新課題也在一定程度上為我們實現(xiàn)教育高質量發(fā)展提供了新的契機。一方面生均資源占比提高，使得一些地方“小班化”教學成為可能?！靶“嗷苯虒W為提供更具個性化、更有針對性的教育服務，對培養(yǎng)學生的創(chuàng)新思維、對教育質量的提升會起到一定的積極作用。另一方面，學齡人口下降也擴大了優(yōu)質教育資源的覆蓋面，為推動區(qū)域教育均衡發(fā)展提供了現(xiàn)實條件。同時，老百姓的教育焦慮感也會相應降低，從家校共育的角度看，有利于促進學生身心健康、全面發(fā)展。

馮洪榮：學齡人口減少后，學校規(guī)模將縮小，有助于學校管理者更好地促進每一位學生全面而有個性的發(fā)展。同時，班級規(guī)模也將縮小，生師比降低，有利于減輕教師工作負擔，增強師生間互動，教師有更多精力關注到每一位孩子。這些都是學齡人口減少給教育高質量發(fā)展帶來的契機?；A教育領域需要充分認識、主動適應和著力引領人口發(fā)展新常態(tài)，扎實推進教育強國建設。

胡詠梅：學齡人口變動為優(yōu)化教師資源配置、保障教育高質量發(fā)展提供了契機。測算結果顯示，2023—2035年，我國師資隊伍初步具備建設教育強國的數(shù)量基礎。參考世界教育強國教師資源配置水平，綜合生師比和班師比等關鍵指標，要分階段、分城鄉(xiāng)形成我國2023—2035年教育強國教師資源配置方案。首先，面向未來分階段、分城鄉(xiāng)優(yōu)化專任教師的資源配置標準，逐漸降低基礎教育生師比。其次，“十四五”“十五五”期間要著力降低初中和普通高中的平均班額。到2035年，全國平均班級規(guī)?；究梢赃_到小學35人/班、初中和普通高中40人/班的辦學條件，這將為教育高質量發(fā)展提供基本的辦學條件保障。再次，要集中優(yōu)勢資源改變一些地方的辦學體制，建議增加九年一貫制學校及完全中學，按需推進城鎮(zhèn)中小學的一體化辦學和鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的合并轉設，進一步推動義務教育均衡發(fā)展。最后，提高基礎教育師資配置的靈活性和互通性，大力保障各學段專任教師資源的充足配置，調整師范教育的培養(yǎng)計劃，并且保障更多的優(yōu)秀人才進入教師隊伍行列，滿足教育高質量發(fā)展的需要。（《人民教育》記者 董筱婷）

《人民教育》2024年第6期