協(xié)商與善治：現(xiàn)代學(xué)校發(fā)展的治理邏輯

黨的二十大報告提出以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，更凸顯推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義之重大。教育治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的一個重要方面，學(xué)校是教育治理現(xiàn)代化的基本單位，推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既要回應(yīng)國家治理體系現(xiàn)代化的基本要求，又要服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的根本目標(biāo)。2024年4月30日，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展基礎(chǔ)教育“規(guī)范管理年”行動的通知》，提出“進(jìn)一步依法依規(guī)加強中小學(xué)幼兒園辦學(xué)行為管理，提升基礎(chǔ)教育治理水平，提高人民群眾教育滿意度”，這對基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校來說正是深化自身治理現(xiàn)代化的難得契機。

一、為什么學(xué)?，F(xiàn)代化有賴于治理現(xiàn)代化

學(xué)校是一種社會組織，承擔(dān)著培育新人、傳播文化、服務(wù)社會等功能，其現(xiàn)代化過程天然內(nèi)含著學(xué)校內(nèi)部治理現(xiàn)代化的過程，學(xué)校治理現(xiàn)代化直接體現(xiàn)于學(xué)校組織的領(lǐng)導(dǎo)與管理領(lǐng)域，關(guān)系著學(xué)校現(xiàn)代化的成功與否。

1.學(xué)校治理現(xiàn)代化改變了治理的方向和規(guī)則產(chǎn)生方式

傳統(tǒng)的政府對學(xué)校的管理方式是單一主體（政府）自上而下的管理或“管控”；學(xué)校治理現(xiàn)代化是當(dāng)前深化改革的攻堅戰(zhàn)，涉及管理主體多元、體制機制及治理方式變革等多個方面。

治理（governance）原意是控制、引導(dǎo)和操縱。自20世紀(jì)90年代以來，西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)賦予“治理”不同于“統(tǒng)治”（government）的新含義，即它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強加，它發(fā)揮作用是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者之間的互動。簡要地說，治理就是多元參與、平等協(xié)商、共建共治，或“多主體參與，多中心治理”。

傳統(tǒng)的學(xué)校管理更強調(diào)組織運行規(guī)則（包括組織系統(tǒng)中組織與組織、組織與個人、個人與個人之間的各種規(guī)則）是由上而下發(fā)出的，管理的方向是垂直的，中層及基層基本上是受動式執(zhí)行的。而現(xiàn)代學(xué)校的治理更強調(diào)學(xué)校組織所涉及的所有利益相關(guān)者相互之間地位是平等的，各方的利益訴求是得到尊重并力求平衡的。學(xué)校治理的權(quán)力運行方向不再僅僅是自上而下的，還包括自下而上的運行以及橫向乃至斜向的運行，是上下互動、左右交織的。“治理”重在通過民主協(xié)商、對話互動的手段或方式實現(xiàn)價值和利益的共享，是一種基于平等、經(jīng)由對話、達(dá)于共識、共建共治的生態(tài)式管理哲學(xué)和實踐，是從傳統(tǒng)學(xué)校管理模式向現(xiàn)代學(xué)校治理模式的整體轉(zhuǎn)型。

從學(xué)校這一社會組織運行規(guī)則的產(chǎn)生來看，代表組織秩序的各種規(guī)則也不再只是由上而下產(chǎn)生，而可以是全員參與經(jīng)由協(xié)商或?qū)徸h過程而產(chǎn)生。任何規(guī)章條例最初由誰提出不重要，重要的是提出后相關(guān)利益主體都能知曉、咨詢、磋商并達(dá)成共識。例如中小學(xué)績效工資分配方案，往往要經(jīng)過幾輪上上下下的對話與商談才得以通過和實施；不少學(xué)校制定3—5年學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，也要經(jīng)過行政、督導(dǎo)、中層管理部門、教師專業(yè)團(tuán)隊乃至個人的充分參與和研討，最后經(jīng)由教代會通過并發(fā)布和執(zhí)行；還有新課程改革之中教研活動從教研員主導(dǎo)的“區(qū)本”走向教師自主研修的“校本”，因普遍關(guān)注、廣泛參與、對話互動而生成各種新的制度規(guī)范。

2.學(xué)校治理現(xiàn)代化是體系與能力的雙重現(xiàn)代化

學(xué)校治理現(xiàn)代化是一個過程，包含體系和能力兩個方面，這兩個方面既各有側(cè)重又相輔相成。有研究者用“良法”和“善治”兩個關(guān)鍵詞來區(qū)分二者，即：“良法”是過程性目標(biāo)，主要指以制度體系建設(shè)為內(nèi)容的學(xué)校治理體系的現(xiàn)代化，而“善治”則是結(jié)果性目標(biāo)，主要是以制度執(zhí)行為內(nèi)容的學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化。從學(xué)校治理體系現(xiàn)代化趨勢看，主要表現(xiàn)為從單主體走向雙主體，從“一中心”走向“多中心”，從命令—執(zhí)行式管制走向?qū)υ挕獏f(xié)商式治理。在這個過程中，治理主體走向成熟、組織行為更有效力，治理能力的現(xiàn)代化也漸成趨勢。

如果說學(xué)校治理體系現(xiàn)代化是一個“化物”“成事”的過程，那么學(xué)校參與治理現(xiàn)代化過程的主體便同時經(jīng)歷著一個“化人”“成人”的過程。學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化，也可以從人和組織兩個方面來理解。一方面涉及組織中人的現(xiàn)代化問題，或者說治理主體的個體治理能力發(fā)展問題，需要治理體系中個體主體從被動、依附、模仿的主體發(fā)展成為主動、自主、富有創(chuàng)造性的主體，逐漸具備善于把握方向和變化的領(lǐng)導(dǎo)力和將“藍(lán)圖”有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的執(zhí)行力。另一方面，學(xué)校作為一種育人組織的治理能力是在建設(shè)學(xué)?，F(xiàn)代化制度體系的過程中，逐漸生成、定型并不斷優(yōu)化和提升的組織功能或效能。

學(xué)校治理體系現(xiàn)代化意味著學(xué)校制度體系更加完備、成熟、定型（包括現(xiàn)代學(xué)校制度、章程、教職工代表大會制度和家長委員會制度等一整套制度體系）；學(xué)校治理能力現(xiàn)代化則可理解為學(xué)校制度執(zhí)行能夠更加有效、更加透明、更加公平，在制度體系下不斷提高執(zhí)行能力。當(dāng)然，這不是簡單的制度建設(shè)與制度執(zhí)行的區(qū)分，制度建設(shè)本身也是治理能力的表征，制度執(zhí)行也包含了創(chuàng)造性的執(zhí)行。“學(xué)校治理的過程是通過自身制度體系建設(shè)，應(yīng)對學(xué)校發(fā)展的外部挑戰(zhàn)，解決學(xué)校發(fā)展的內(nèi)部問題，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，實現(xiàn)學(xué)校治理目標(biāo)的過程。”[1] 建設(shè)制度體系、應(yīng)對內(nèi)外部問題、把應(yīng)然優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實然效果的過程本身，即是一個組織治理能力提升的過程。

學(xué)校治理能力也不僅僅局限于自身的能力范圍。有論者認(rèn)為，推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度尤其是健全和完善學(xué)校治理的法律體系。在此基礎(chǔ)上，合理運用政府之“力”，有效聚集社會之“力”，大力增強學(xué)校內(nèi)部“合力”，以共同推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)[2]。

3.領(lǐng)導(dǎo)與管理層面的治理舉措對學(xué)校各領(lǐng)域治理起統(tǒng)領(lǐng)作用

一所中小學(xué)校的主要工作不外乎領(lǐng)導(dǎo)與管理、課程與教學(xué)、班級建設(shè)與學(xué)生發(fā)展、教研科研與教師專業(yè)發(fā)展、學(xué)校文化與環(huán)境建設(shè)、家校社協(xié)同共育等幾個領(lǐng)域，而“領(lǐng)導(dǎo)與管理”對其他各領(lǐng)域具有統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)同和指導(dǎo)等責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)與管理領(lǐng)域率先開展治理現(xiàn)代化，必將影響和帶動其他領(lǐng)域治理現(xiàn)代化的開展。

同時，現(xiàn)代治理不同于傳統(tǒng)管理之處在于組織運行指令不再是“從領(lǐng)導(dǎo)層到管理層再到執(zhí)行層（基層）”的線性傳遞過程。組織愿景的形成、發(fā)展目標(biāo)的確立、運行規(guī)則的產(chǎn)生等，都是經(jīng)由跨越層級、打破維度（界限）并且鏈接多個個體、團(tuán)隊和組織的復(fù)雜對話與互動過程而動態(tài)顯現(xiàn)的。但不可否認(rèn)的是，書記、校長及領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊仍然在其中起主導(dǎo)作用，決策、策劃、運作實施的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)仍然掌控于領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊手中，傳統(tǒng)型領(lǐng)導(dǎo)與現(xiàn)代型領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)別在于：是否合理進(jìn)行分權(quán)、放權(quán)以及監(jiān)督權(quán)力的使用。

二、如何經(jīng)由協(xié)商建立現(xiàn)代學(xué)校的新秩序

現(xiàn)代治理與傳統(tǒng)管理的最大不同就是多主體參與的協(xié)商互動，從而產(chǎn)生新的治理規(guī)則，進(jìn)而形成新的治理秩序。

1.多主體參與的對話協(xié)商

當(dāng)前深化學(xué)校改革的治理現(xiàn)代化攻堅戰(zhàn)是如何向“多主體參與，多中心治理”轉(zhuǎn)換。參與學(xué)校發(fā)展決策、策劃、實施和評價全過程的主體可以有哪些？除政府依然作為治理主體且起主導(dǎo)作用外，大學(xué)或科研機構(gòu)、非政府組織（NGO，如基金會）、企業(yè)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)等非直接上級政府組織以及教師、學(xué)生、家長等諸多利益相關(guān)者，都可以某種特定形式或特定身份參與到學(xué)校各項事務(wù)中來。

在社會治理層面，多中心治理的主體是復(fù)合主體。由于社會環(huán)境的多樣性，演繹出多樣的利益和需求，在社會整合的推動下，多樣的資源流向不同的組織，不同的組織跨越了同質(zhì)與異質(zhì)的區(qū)別，交疊和融合了不同于本組織的利益和意識，各個組織的活動不僅源于自我動力也依賴其他組織決策行為的發(fā)生，這些不同的組織構(gòu)建了社會活動的多個中心主體[3]。在學(xué)校治理層面，參與治理的亦是復(fù)合主體，學(xué)校內(nèi)外部各方人員均帶有各自的利益訴求，也推動了豐富多樣的資源流向?qū)W校，如課程、教學(xué)、管理、評價專家的研究訴求與理論智慧資源、家長關(guān)切孩子成長的訴求與多樣化教育資源、社會組織的課程產(chǎn)品訴求與技術(shù)支持等，其交疊與融合構(gòu)成了學(xué)校在“管理與評價”“課程研發(fā)”“教師發(fā)展”等方面多中心治理的主體。

多主體參與的對話協(xié)商，在不同階段有不同的主導(dǎo)力量。例如在救助兒童會（NGO）尋求高校合作伙伴和地方政府共同援助外來務(wù)工人員隨遷子女的治理行動中，在確定受援學(xué)校、設(shè)置支持重點項目階段，是由政府和NGO主導(dǎo)的對話協(xié)商；在策劃項目實施方案和啟動示范學(xué)校階段，則由高校主導(dǎo)研討與設(shè)計；在受援學(xué)校能力建設(shè)、自主發(fā)展和輻射推廣階段，則由受援學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和管理層主導(dǎo)學(xué)校內(nèi)部人員及合作學(xué)校之間的交流與協(xié)商。學(xué)校治理主體在運用治理舉措達(dá)成治理目標(biāo)時，需要克服形式主義、方法單一、臨時應(yīng)付等問題，建立系統(tǒng)、穩(wěn)定、持久的制度式治理，形成體系化、系統(tǒng)化、多樣化的治理方法體系，將各種策略、方法和舉措組合使用，實現(xiàn)相互之間的有效耦合，形成共治合力。在各方主體參與協(xié)商的過程中，治理訴求越清晰、對話互動越充分、制度跟進(jìn)越及時，學(xué)校治理就越能在成本最小化的基礎(chǔ)上增大治理的公共性。

2.多中心治理中的秩序重建

多中心治理最初是在公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)的一種新理論，在學(xué)校治理中指的是以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過對話協(xié)商、溝通合作給予治理主體更多選擇權(quán)，從而提高決策的科學(xué)性，增強學(xué)校治理的公共性。多中心對應(yīng)著“單中心”，但不是“無中心”，而是根據(jù)不同的治理內(nèi)容和利益訴求決定治理的中心，以解決不同范圍的公共治理問題。

學(xué)校層面的多中心治理新格局下，多樣的利益和需求需要平衡，多種策略與行動需要協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)管理方式的解決辦法是自上而下、由外而內(nèi)提出規(guī)則，建立秩序；而現(xiàn)代治理卻需要從內(nèi)部、從底層經(jīng)由互動不斷生成新的規(guī)則。例如“集體備課、聽說評課”的校本教研機制、“基于需求、群體審議”的校本課程開發(fā)制度、“重心下移、分布領(lǐng)導(dǎo)”的校本管理制度等，都是自下而上、由內(nèi)而外互動生成的。

3.學(xué)校課程開發(fā)與審議是典型的協(xié)商式課程治理實踐

在新課程改革背景下，發(fā)生于校本課程開發(fā)過程中的“課程審議”（curriculum deliberation）是學(xué)校治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，一線教師、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、課程和教學(xué)專家等多主體共同參與學(xué)校事務(wù)并進(jìn)行對話協(xié)商和課程治理的典型實踐。

課程審議是一種教師參與課程決策的群體審議方式[4]，主要是指課程開發(fā)的主體對具體教育實踐情境中的問題反復(fù)討論權(quán)衡，以獲得一致性理解與解釋，最終作出恰當(dāng)、一致性的課程變革的決定及相應(yīng)策略。在三級課程體系中，校本課程的開發(fā)教師擁有更大的發(fā)揮空間，作為課程開發(fā)主體要展開對學(xué)生課程需求的調(diào)研、在多種課程開發(fā)可能性中進(jìn)行權(quán)衡取舍、對課程教學(xué)實踐情境中的具體問題反復(fù)研討，這是集探究、決策、行動于一體的實踐過程，課程審議所具有的集體性、廣泛性與民主性得以充分展現(xiàn)。課程審議在為教師參與課程決策提供平臺與空間的同時，也會極大激發(fā)教師自主參與課程決策的意識，提高教師的課程決策能力與水平。

三、怎樣從分治走向共治且最終走向善治

1.學(xué)區(qū)化、集團(tuán)化辦學(xué)過程是典型的從分治走向共治

近年來國家政策鼓勵和各地實踐推廣的學(xué)區(qū)化、集團(tuán)化辦學(xué)新形式，改變了過去學(xué)校單打獨斗、各自發(fā)展的狀態(tài)，開啟了多校協(xié)作、區(qū)域聯(lián)動、共同發(fā)展的新旅程。稍早時候上海浦東新區(qū)開展的“政府管理學(xué)校、學(xué)校自主辦學(xué)、第三方參與評估”的地方性“管辦評”分離且聯(lián)動的探索在多地鋪開，并被提煉為“放管服”式的政府支持下學(xué)校自主辦學(xué)、合作發(fā)展的新形態(tài)。委托管理、學(xué)區(qū)化管理和集團(tuán)化辦學(xué)，都是典型的從分治走向共治。

從分治走向共治，并不是要削弱分治，而是要基于分治達(dá)于共治，分治的重點在于自主，共治則更需要真誠合作，還需要對話的技巧和協(xié)商的藝術(shù)。

2.單體學(xué)校之間及各自內(nèi)部的分治與共治依然隱約可見

迄今依然作為單體組織運行的學(xué)校并非不存在從分治走向共治的趨勢或路向，只是它們的共治更多發(fā)生于內(nèi)部各部門、各年級、各學(xué)科之間；同時也發(fā)生于學(xué)校與家庭、與社區(qū)之間。首先，一些規(guī)模較大的學(xué)校往往以一校多區(qū)或一校多分校的形式存在，總體看是一個事實上的學(xué)區(qū)或集團(tuán)。其次，單體運行的學(xué)校之間也會因為某些機緣而產(chǎn)生互動交流，共享共創(chuàng)的機會可能不會很多，但絕不是沒有。再次，所有的學(xué)校都需要與家庭、社區(qū)和社會上各機構(gòu)之間發(fā)生某些關(guān)聯(lián)，本質(zhì)上仍然存在共享、共創(chuàng)與共治。不少地方的集團(tuán)化辦學(xué)從緊密走向松散，實際上是逐漸淡化了“建制”意識，形成了一種圍繞某一校本課程、某一重點項目而隨時可“組群”、隨時可“成圈”、隨時可重組的“圈群式”學(xué)校合作共享發(fā)展的新態(tài)勢。

學(xué)校之間怎樣才能圍繞必要而可行的需求展開松散而有效力的合作？學(xué)校與家庭、社區(qū)和社會之間怎樣圍繞學(xué)生真實成長的需求而開展共治？松散聯(lián)盟式的校際關(guān)聯(lián)怎樣才能各司其職、各盡所能且又“美美與共”？這些問題都需要在未來的實踐中繼續(xù)深入探求。

3.以未來視角審視現(xiàn)代學(xué)校的協(xié)商與善治

大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和人工智能將使未來社會更加變動不居，強人工智能的問世使這種變動更加撲朔迷離，人們的生活也將超出今天的想象。未來的學(xué)習(xí)又將是怎樣的？未來的課程、未來的課堂和學(xué)校（也許不再有傳統(tǒng)意義上的課堂和學(xué)校）也必將圍繞未來學(xué)習(xí)的樣態(tài)和本質(zhì)來構(gòu)想和設(shè)立?？梢源_定的是，未來教育活動中會有更多的多主體介入方式，也會有更好的互動協(xié)商方式，進(jìn)而形成更和諧的秩序從而構(gòu)成形態(tài)更加豐富多樣的治理中心和治理模式。

有論者在探討學(xué)校治理現(xiàn)代化未來趨勢時提出，“要構(gòu)建多元共治的治理共同體，完善法治化、綜合化、全鏈條的治理工具箱，以良法善治的治理目標(biāo)，推動實現(xiàn)器物層面的智能化精準(zhǔn)化，制度層面的法治化規(guī)范化，理念層面的人本化專業(yè)化”[5]。除了法治以外，善治還包括公正、參與、責(zé)任、穩(wěn)定、回應(yīng)、透明、協(xié)商等要素[6]?！吧浦巍敝傅氖枪怖孀畲蠡闹卫磉^程和治理活動，是國家治理現(xiàn)代化的理想狀態(tài)；而學(xué)校層面的善治，就是學(xué)校治理現(xiàn)代化的一種理想狀態(tài)，各方之間的互利共贏在善治中得以實現(xiàn)。

本文系國家社會科學(xué)基金2023年度教育學(xué)重大招標(biāo)課題“中國教育現(xiàn)代化的理論建構(gòu)和實踐探索研究”（項目編號：VAA230006）階段性研究成果

注釋：

[1] [5] 成剛，朱慶環(huán). 學(xué)校治理現(xiàn)代化再認(rèn)識：理論特質(zhì)與未來趨勢[J]. 中國教育學(xué)刊，2021（04）：5-11.

[2] 張樂天. 推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化：意義、重心與路徑[J]. 復(fù)旦教育論壇，2014，12（06）：5-9.

[3] 王志剛. 多中心治理理論的起源、發(fā)展與演變[J]. 東南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009，11（S2）：35-37.

[4] 徐玉珍. 群體審議——教師參與學(xué)校課程決策的一個參考框架[J]. 華東師范大學(xué)學(xué)報（教育科學(xué)版），1995（04）：23-34.

[6] 俞可平. 法治與善治[J]. 西南政法大學(xué)學(xué)報，2016，18（01）：6-8.

（作者楊小微系廣西師范大學(xué)特聘教授；盧星光系廣西師范大學(xué)碩士研究生）

《人民教育》2024年第13-14期