面向教育強國建設的高等教育財政政策：戰(zhàn)略價值、推行策略與未來進路

◎摘  要  發(fā)揮高等教育在教育強國建設中的龍頭作用，需要完善的高等教育財政政策作為堅實的保障。健全高等教育財政政策，要加大財政投入，建立多元化財政投資機制；調整轉移支付體系，增強轉移支付的調節(jié)與約束力度；完善稅收優(yōu)惠政策，強化稅收政策的引導效應；優(yōu)化成本分擔制度和學生資助制度，提高政策供給的精準度。要進一步強化政府的財政責任，增強高等教育財政韌性，加強與其他政策的協(xié)調配合。

◎關鍵詞  高等教育；財政政策；教育強國

在教育強國建設過程中，高等教育發(fā)揮著龍頭作用。高等教育的發(fā)展離不開財政政策的支持，高等教育財政政策是推進高等教育改革的重要引導力量，教育經(jīng)費也成為教育強國建設的重點考察指標。因此，考察和分析我國高等教育財政政策實踐，對于完善面向教育強國建設的高等教育財政政策具有重要的戰(zhàn)略價值和現(xiàn)實意義。

面向教育強國建設的高等教育財政政策的戰(zhàn)略價值

高等教育財政政策作為重要政策工具和制度保障，通過發(fā)揮財政政策的引導、調控和約束職能，為教育強國建設提供重要支撐。

1.高等教育財政政策是保障教育強國建設的政策基礎

政策是由多種單元政策要素合理組成建構的，反映了決策者的公共政策價值和理念，對某領域中的具體問題有一定的導向、管制、調控和分配作用。財政政策作為重要的宏觀經(jīng)濟政策工具，是政府實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的制度保障，在支持高等教育發(fā)展上發(fā)揮著關鍵作用。我國高等教育財政改革走出了一條有著中國特色的演進之路，從高度集權化走向中央與地方分權，再到建立多渠道籌資的教育財政體制，與中國改革發(fā)展的歷史方位緊密聯(lián)系。從高等教育所處的歷史方位來看，我國高等教育實現(xiàn)跨越式發(fā)展，取得歷史性成就，這對高等教育財政政策也提出了新的要求。在新時代新征程上，加快建設教育強國，培養(yǎng)擔當民族復興大任的時代新人，建設高質量教育體系，全面提高教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，增強教育國際競爭力等，都離不開高等教育財政政策的支持，高等教育財政政策對教育強國建設有著不可替代的作用，而我國長期發(fā)展的經(jīng)濟積累也為財政政策提供了有力保障，為推進教育強國建設提供了不可或缺的物質準備。

2.高等教育財政政策是實現(xiàn)教育強國建設的財力基礎

高等教育財政政策體現(xiàn)政府對高等教育事業(yè)的支持力度。2020年我國科研經(jīng)費投入為435億美元，僅次于美國。政府作為財政計劃制定的主體，從宏觀角度進行有計劃的資源統(tǒng)籌，彌補了市場配置的不公平問題，其經(jīng)費投入直接體現(xiàn)國家的政策傾向。高等教育財政政策屬于經(jīng)濟層面的政策工具，與其他政策制定不同，其更加注重高等教育系統(tǒng)與國民經(jīng)濟以及國家財政的外部關系。如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出了“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內生產總值比例，2012年達到4%”的目標，在2012年，這一目標得以實現(xiàn)。截至2022年，國家財政性教育經(jīng)費支出占國內生產總值比例已連續(xù)11年不低于4%。國家通過財政政策這一形式為高等教育發(fā)展提供財力支持，教育強則推動國家強，兩者耦合協(xié)調，形成相互促進的良性循環(huán)，共同助力實現(xiàn)全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的目標。

3.高等教育財政政策是推進教育強國建設的治理基礎

治理是建立在市場規(guī)則、公共利益和廣泛認同基礎之上的合作，它需要凝聚政府、企業(yè)、家庭、個人等多方主體的合力，在協(xié)調多元主體訴求的同時，覆蓋政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等多個領域。當前，我國改革發(fā)展需要以高等教育治理現(xiàn)代化助力國家治理現(xiàn)代化。高等教育財政政策作為教育治理的手段，對于協(xié)調政府與學校、學校與社會、中央和地方等關系有著不可替代的作用。隨著教育強國建設的加快推進，教育治理體系和治理能力與財政的支撐作用相輔相成，高等教育財政政策將必然成為教育強國治理的基礎和重要支柱。

面向教育強國建設的高等教育財政政策的推進策略

高等教育的各方面、全過程都受到財政政策的深刻影響，要發(fā)揮好高等教育的龍頭作用，必然需要財政政策強有力的支持。因此，必須找準高等教育財政政策的發(fā)力維度，建立健全、完善的高等教育財政政策，這是國家能力在高等教育領域的具體表現(xiàn)，也是高等教育從“大起來”到“強起來”的重要標志。

1.加大財政投入，建立多元化財政投資機制

持續(xù)穩(wěn)定的高等教育財政投入是新征程上加快教育強國建設的有力保障。建設教育強國要始終將公平作為教育改革發(fā)展的根本價值導向，保證高等教育的可持續(xù)發(fā)展，以此來支撐國家綜合國力的提升。從財政投入視角來看，2023年，全國高等教育經(jīng)費總投入為17640億元，全國普通高等學校生均教育經(jīng)費總支出為40721元，相較于發(fā)達國家財政投入水平還存在一定差距。因此，在經(jīng)費投入上，要全面提高高等學校特別是地方應用型高校的生均教育經(jīng)費。對財政緊張的普通高等院校和高等職業(yè)院校給予基礎資金支持，對財政狀況良好的高校適當增加科研資金投資。并通過對高等學校的經(jīng)費核算、管理和支出進行評估和監(jiān)督，增加財政撥款的透明度，提高經(jīng)費使用的效率。另外，通過聯(lián)動其他公共政策，引導高等教育資金多元投入，提高高校財政自主權，全面提升經(jīng)費支出績效，強化高校責任落實，釋放高等教育財政政策增益成效。

2.調整轉移支付體系，增強轉移支付的調節(jié)與約束力度

建設教育強國，要將高等教育轉移支付與國家需求以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要結合起來系統(tǒng)規(guī)劃，構建支撐教育強國建設的高等教育新型財政轉移支付制度，全面提高高等教育現(xiàn)代化水平。我國高等教育一般性轉移支付在轉移支付中占比不高，規(guī)模不大，且西部地區(qū)對口支援計劃的專項轉移支付經(jīng)費較為薄弱。從現(xiàn)實來看，我國高等教育轉移支付體系還不盡完善，難以支撐教育強國建設中擴大優(yōu)質資源覆蓋、縮小高等教育地方差距的目標。對此，一方面要調整高等教育轉移支付結構，通過擴大一般性轉移支付的比例和規(guī)模，提高財政經(jīng)費的使用效率。中央應根據(jù)地方實際情況動態(tài)調整轉移支付基數(shù)以及不同地區(qū)的轉移支付系數(shù)，加大對中西部地區(qū)的轉移支付力度，優(yōu)化區(qū)域教育資源配置，著力破解高等教育區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。另一方面，國家應盡快完成下一年度轉移支付的數(shù)額核定，提前下放指標，簡化撥款步驟，同時加強過程管理，健全轉移支付的績效評價機制，明確轉移支付的資金走向，防止濫用和挪用，并通過法律條文對各級政府的經(jīng)濟活動加以監(jiān)督，以高等教育轉移支付推動高等教育資源配置均衡。

3.完善稅收優(yōu)惠政策，強化稅收政策的引導效應

建設教育強國，要堅持以人民為中心發(fā)展教育，讓教育發(fā)展的成果惠及全體人民。合理的稅收政策能夠減輕高等學校的運營負擔，因此要落實多種形式的稅收優(yōu)惠政策，靈活調整免稅、退稅、減稅的稅收制度，增強高等教育稅收優(yōu)惠政策在建設教育強國進程中的重要作用。具體而言，提高個人所得稅中專項附加稅的導向性，制定更為靈活的減免制度，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平動態(tài)調整子女專項附加扣除力度，同時制定不同教育階段差異化的扣除標準。在子女專項附加和繼續(xù)教育扣除范圍上，采用實質優(yōu)于形式的原則，擴大扣除主體范圍。在社會力量投資辦學上，社會團體、企事業(yè)單位及個人捐助資金從2013年到2022年僅增長了0.09%。因此，應鼓勵社會團體及個人對高等教育的捐贈，對用于捐贈的教育支出應在稅前進行較大減免，以支持社會資金進入高等教育領域。還應加大對非營利性民辦高校稅收優(yōu)惠政策的監(jiān)督力度，保證與公辦高校同等政策。在教育儲蓄中可以專設高等教育儲蓄項目，合理調整儲蓄的最高額度。

4.優(yōu)化成本分擔制度和學生資助制度，提高政策供給的精準度

高等教育成本分擔制度和學生資助制度是擴大教育規(guī)模、讓受教育者獲得高等教育機會的重要手段。兩種制度的建立與完善，能夠減輕政府舉辦高等教育的壓力，為高等教育服務教育現(xiàn)代化發(fā)展提供制度保障。在現(xiàn)實因素考量下，我國高等教育成本分擔模式采用政府承擔為主、個人為輔的原則。因此，完善高等教育收費制度要根據(jù)居民收入水平來考量其支付能力，構建科學的高等教育成本核算體系，以公平和有效為目標，合理調整高等教育學費標準。從學生資助制度來看，普通高等教育學生資助金額從2013年的574.11億元增長到2022年的1675.59億元，其中，獎學金金額增長了1倍，助學金金額增長了近3倍，助學貸款增長了3.8倍。因此，要在保持獎學金資助項目的同時，監(jiān)督國家助學貸款業(yè)務范圍，精準認定經(jīng)濟困難學生，為貧困生單獨設立獎學金，繼續(xù)提高助學金在資助項目中的占比，為處境不利的學生合理設計資助規(guī)劃。

面向教育強國建設的高等教育財政政策的未來進路

高等教育財政政策作為推進教育強國建設的重要支柱，在支持高等教育發(fā)展的過程中效果凸顯。面向教育強國建設的任務與目標，高等教育財政政策要強化政府的財政責任、增強高等教育的財政韌性、加強與其他政策的協(xié)調配合，更加有力地推動教育強國建設。

1.強化政府的財政責任

作為推動教育強國建設的主體，國家要啟動市場經(jīng)濟改革背景下政府和學校分擔風險的保障性功能，充分發(fā)揮高等教育先導性、全局性的地位和作用，通過高等教育發(fā)展助推實現(xiàn)人民共同富裕和國家富強。因此，在教育強國建設進程中，要進一步強化政府的財政責任，這對高等教育財政政策的頂層設計至關重要。政府作為財政政策的主體，要保證高等教育資源合理分配，并努力為處境不利的學生提供補償機制。另外，要通過中央政府的宏觀調控，科學界定中央與地方的財權和事權，規(guī)范教育財政分配秩序。

2.增強高等教育的財政韌性

財政韌性是指在遭受突發(fā)事件來襲時，財政系統(tǒng)運用財政應急治理手段提前做好應急預備，維持財政的可持續(xù)狀態(tài)，并從中吸取應急治理經(jīng)驗，以提升財政治理現(xiàn)代化水平的能力。為了更好地推動教育強國建設，高等教育財政體系要在保證自身結構穩(wěn)定的前提下，具有一定程度的靈活彈性。具有韌性的高等教育財政系統(tǒng)能夠采取一定的手段應對所面臨的風險，在緩沖因其他因素產生的形變后立即做出調整，最終恢復至均衡的狀態(tài)，這與教育強國建設目標下的高等教育財政系統(tǒng)相契合。因此，在高等教育財政政策的制定上，應保證高等教育財政充足，提升高等學校的財政應對能力、財政恢復能力和財政治理能力，以此增強高等教育財政韌性。在高等教育財政政策的實施過程中，要更加強化政策的外部監(jiān)督機制，保證政策的規(guī)范化實施，并根據(jù)政策實施情況及時補充財政應急預案，努力加強財政系統(tǒng)的自身調節(jié)能力。同時，要對高等教育財政政策的實施效果進行評估，形成穩(wěn)定的政策反饋機制，保持良好的高等教育財政韌性，并通過增強高等教育財政韌性來充分發(fā)揮“以財輔育”的職能。

3.加強與其他政策的協(xié)調配合

面向教育強國建設的高等教育財政政策，應注重自身與文化政策和創(chuàng)新政策的協(xié)調配合，增強政策間的協(xié)調性和互補性，提升政策協(xié)調的組合效能。教育與科技和文化有著密切的直接聯(lián)系，三者的協(xié)調發(fā)展對加快教育強國建設、推進中國式現(xiàn)代化有著重要作用。一方面，注重高等教育財政政策與文化政策和創(chuàng)新政策相結合，加強政策間的協(xié)調性建設。文化政策方面，要加強文化產業(yè)扶持政策、文化交流政策、文化保護與管理政策與高等教育財政政策的協(xié)同性。創(chuàng)新政策方面，要提供創(chuàng)新基金支持，加大稅收優(yōu)惠政策、強化知識產權保護等，確保政策的協(xié)調性和一致性。另一方面，充分考慮高等教育財政政策與文化政策和創(chuàng)新政策的互補性，在政策的實施成本上進行靈活分配。同步加強對文化政策和創(chuàng)新政策的監(jiān)督，建立科學的評價指標體系并開展評估。以此構建覆蓋范圍廣、支持力度大、穩(wěn)定性強的政策體系，形成共同促進教育強國建設的合力。通過上述方式，在教育強國建設的宏偉戰(zhàn)略中放大政策體系的整體效能，助推我國由教育大國邁向教育強國。

（原載2024年第17期《中國高等教育》）

【作者：石曼麗，單位：華中科技大學教育科學研究院】