侯莉敏：為學前兒童立法，以法治保障學前兒童發(fā)展權益

以法治保障學前兒童發(fā)展的各項權益是國際社會的普遍認識。各國政府相繼制定相關法律，以保障兒童在學前教育階段獲得必需的營養(yǎng)、健康保護及教育機會，越來越多的學前兒童得以在安全、健康、有利于學習的環(huán)境中成長。在學習借鑒國際學前教育法制經(jīng)驗、回應國內學前教育現(xiàn)實發(fā)展需求、全面貫徹依法治國的背景下，《中華人民共和國學前教育法》（簡稱“學前教育法”）久經(jīng)醞釀終于面世。學前教育法的頒布意味著我國學前教育領域從此有專門法可依、有章可循，標志著我國教育法律體系得到了重要的完善。其中，堅持“最有利于學前兒童”是我國學前教育立法的重要指導原則，體現(xiàn)了對兒童權益的關懷，為構建科學合理的學前教育法律體系提供了堅實的支撐。[1]

一、從學理到法理：為學前兒童立法的價值

（一）回應學前兒童發(fā)展的現(xiàn)實需要

近年來，我國學前教育領域的發(fā)展成果顯著。學前教育資源總量得到顯著擴充，教育質量逐步提升，在保育教育過程中更加注重兒童的全面發(fā)展與個性化需求。但是，學前兒童發(fā)展仍面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)，比如存在不符合兒童身心特點和發(fā)展規(guī)律的保育教育活動、因教育資源分布不均使得適齡兒童就近入園困難、弱勢學前兒童的受教育權無法保障等問題，甚至對學前兒童生命安全和身心健康構成嚴重侵害的事件偶有發(fā)生。聯(lián)合國《兒童權利公約》指出，生存權、受保護權、發(fā)展權與參與權是兒童的四項基本權利，這些權利被廣泛認可并納入了多項國際法律文件和公約，并強調以“兒童利益最大化”作為立法原則。

學前教育法在篇章結構上專設“學前兒童”一章，對學前兒童權益保障進行全面系統(tǒng)的規(guī)范，對學前兒童生命健康和身心健康、受教育權、名譽權、隱私權和其他合法權益保護作出專門規(guī)定，“學前兒童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保護照料、依法平等接受學前教育等權利。學前教育應當堅持最有利于學前兒童的原則，給予學前兒童特殊、優(yōu)先保護”。尤值一提的是，學前教育法要求“尊重學前兒童人格尊嚴”，要求對“學前兒童因特異體質、特定疾病等有特殊需求的，父母或者其他監(jiān)護人應當及時告知幼兒園，幼兒園應當予以特殊照顧”，這充分體現(xiàn)了對全體學前兒童的關照。學前教育法以“最有利于學前兒童”為原則，回應了學前兒童發(fā)展的現(xiàn)實需要，不僅體現(xiàn)了對國際法中“兒童利益最大化”原則的遵循，也體現(xiàn)了我國在保護兒童權益方面的積極進步，體現(xiàn)了黨和國家、社會各界對于保障兒童權益的拳拳之心。

（二）貫徹“兒童為本”的教育理念

“兒童為本”是發(fā)展學前教育的核心理念與價值追求。何為“兒童為本”？其核心內涵即珍惜兒童的生命、尊重兒童的價值、滿足兒童的需要、維護兒童的權益，促進每一名兒童的全面發(fā)展。學前教育法強調學前兒童在學前教育中的主體地位，要求“實施學前教育應當從學前兒童身心發(fā)展特點和利益出發(fā)，尊重學前兒童人格尊嚴，傾聽、了解學前兒童的意見，平等對待每一個學前兒童”，體現(xiàn)了對“兒童為本”教育理念的貫徹與強化。

以“兒童為本”不是“兒童唯一”，因為“兒童為本”的實現(xiàn)需要多種條件來保證，更需要成人的正確理解、引導和支持。以影響學前教育質量諸因素中第一要素“過程質量”為例，真正的“兒童為本”是體現(xiàn)在保育者與幼兒的日常人際互動之中的。學前教育法對于幼兒園園長、教師、保育員、衛(wèi)生保健人員、安全保衛(wèi)人員和其他工作人員如何貫徹“兒童為本”作出明確規(guī)定，“應當遵守法律法規(guī)和職業(yè)道德規(guī)范，尊重、愛護和平等對待學前兒童，不斷提高專業(yè)素養(yǎng)”，還指出幼兒園教師應“具備優(yōu)良品德和專業(yè)能力，為人師表，忠誠于人民的教育事業(yè)”等。同時，學前教育法充分考量到保育者的工作和生活狀態(tài)、對工作的滿意度、壓力程度等都與教育質量息息相關，因此對人員配備、聘任聘用、福利保障等提出要求，指出“幼兒園應當關注教職工的身體、心理狀況。幼兒園園長、教師、保育員、衛(wèi)生保健人員、安全保衛(wèi)人員和其他工作人員，應當在入職前和入職后每年進行健康檢查”，表明了國家將重視保育者工作環(huán)境質量、落實“兒童為本”的理念和促進學前兒童發(fā)展等有機聯(lián)系在一起。

（三）健全學前兒童教育法治體系

從以兒童為核心的教育指導思想，發(fā)展為“兒童利益最大化”的立法準則，標志著我國對學前兒童發(fā)展權益的保障已從學術理論層面提升至法律規(guī)定層面。

近年來，黨中央、國務院高度重視學前教育，自2010年發(fā)布《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》后，先后出臺或修訂出臺《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園教師專業(yè)標準》《3—6歲兒童學習與發(fā)展指南》《幼兒園保育教育質量評估指南》等規(guī)范性文件，為保障學前教育事業(yè)有序發(fā)展發(fā)揮了重要作用。雖然《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國未成年人保護法》等法律均對各自保護領域中涉及的兒童權利予以明確規(guī)定，但國家在法律層面尚缺乏針對學前兒童的專門性立法，可以說學前教育法填補了這方面的立法空白，強調充分考慮兒童的發(fā)展需要和權益，以法律保障兒童受教育權及其他基本權益的實現(xiàn)。[2]

縱觀世界各國的學前教育發(fā)展，英、美、德、法等國家的學前教育事業(yè)發(fā)展較為領先，與這些國家的學前教育立法歷史悠久密不可分，更與這些國家通過學前教育立法將學前教育置于國民教育體系的關鍵地位、將發(fā)展學前教育作為國家義不容辭的責任、無條件為學前教育發(fā)展創(chuàng)造有利條件等息息相關。學前教育法的頒布不僅系統(tǒng)構建了中國特色學前教育法律制度體系，也是我國與國際學前兒童發(fā)展法治理念接軌、與世界各國學前兒童發(fā)展同頻共振的突出體現(xiàn)。

二、從性質定位到資源配置：為學前兒童發(fā)展提供全面保障

學前兒童是國家和民族的未來，學前兒童發(fā)展權益需要法律保障。學前教育法通過政治保障、制度保障、組織保障和投入保障等多方面舉措，為學前兒童的全面發(fā)展提供堅實基礎和全面保障。

（一）政治保障：明確學前教育的性質定位

學前教育法規(guī)定“學前教育是國民教育體系的組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”“學前教育是指由幼兒園等學前教育機構對三周歲到入小學前的兒童實施的保育和教育”，明確了學前教育“公益性”的性質定位。公益性是學前教育的重要特性。學前教育的公益性即學前教育體現(xiàn)的是公共利益，它不為少數(shù)人服務，而是關注大部分人的共同利益和需求，以實現(xiàn)教育價值的公共性和社會性。在我國，學前教育的受益方不僅僅是兒童和家庭，還包括整個社會和全體公眾，廣大兒童能以較低成本獲得入園機會，享受到公平而有質量的教育，是學前教育服務公益性的具體體現(xiàn)，即學前教育的普及普惠。[3]

學前教育法提出“國家推進普及學前教育，構建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠、安全優(yōu)質的學前教育公共服務體系”“大力發(fā)展普惠性學前教育，鼓勵、引導和規(guī)范社會力量參與”，要求“各級人民政府應當采取措施，擴大普惠性學前教育資源供給，提高學前教育質量”?！捌栈菪浴币辉~在學前教育法全文先后出現(xiàn)23次，明確和突出了學前教育普惠性的方向導引，是黨和國家關于學前教育的重大決策部署全面轉化為法律規(guī)定的體現(xiàn)。高質量的學前教育事業(yè)發(fā)展，既要包含“量”的穩(wěn)步推進，更要依賴“質”的有效提升，進一步優(yōu)化資源結構、提升內涵質量，是實現(xiàn)學前教育高質量發(fā)展的重要途徑。[4]

（二）制度保障：框定兒童發(fā)展的權利要素

學前教育法明確了兒童發(fā)展權益保護的內容要素，規(guī)定了兒童在學前教育過程中的權利和義務，為兒童的合法權益提供了制度保障。學前教育法突出學前兒童的權利主體地位，明確指出學前兒童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保護照料、接受學前教育以及個人信息及隱私保護的基本權利。除了受教育權等發(fā)展權利之外，學前教育法還保障了學前兒童的參與權，要求“鼓勵、引導學前兒童參與家庭、社會和文化生活，促進學前兒童獲得全面發(fā)展”，這是保障兒童發(fā)展權利的重大突破和進展。

學前教育法對學前兒童發(fā)展的制度保障提出明確指引，指出“國家實行學前教育制度”，明確了學前教育立法是站在國家層面規(guī)范和推進學前教育事業(yè)的戰(zhàn)略高度，同時學前教育法也對學前教育事業(yè)發(fā)展中如何建立健全安全管理制度和安全責任制度、一日生活制度、學前教育資助制度、收費公示制度、財務、會計及資產管理制度、經(jīng)費預算管理和審計監(jiān)督制度、幼兒園基本信息備案及公示制度等提出要求，彰顯出國家將學前教育納入治理范疇，對學前教育治理的制度體系進行頂層設計，以良法促善治，全面推進學前教育治理能力現(xiàn)代化的力度。

（三）組織保障：落實兒童權利的重要支撐

國家在學前教育事業(yè)及相關法律中具有權威和領導地位，需要一定的組織和程序落實兒童權利保障，確保學前兒童發(fā)展的各項權利能夠得到有效落實。學前教育法強化了以學前兒童為中心的視角，進一步明確了各級政府在保障兒童發(fā)展中的責任和義務，即學前教育實行國務院領導、省級人民政府和設區(qū)的市級人民政府統(tǒng)籌、以縣級人民政府為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道參與的管理體制。規(guī)定發(fā)展學前教育應“堅持政府主導，以政府舉辦為主”，“各級人民政府應當依法履行職責，合理配置資源，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間學前教育發(fā)展差距，為適齡兒童接受學前教育提供條件和支持”。

縱觀學前教育法全文，85個法條中共有42個法條對各級“人民政府”在學前兒童發(fā)展中應當承擔的責任義務作出明確規(guī)定，可見以立法形式對學前教育的政府責任、財政投入、師資供給、質量監(jiān)督等方面進行規(guī)范，有利于建立推進學前教育科學、規(guī)范發(fā)展的體制機制。此外，學前教育法還規(guī)定“全社會應當為適齡兒童接受學前教育、健康快樂成長創(chuàng)造良好環(huán)境”，并對各級政府、幼兒園、家庭以及其他社會參與主體在落實兒童發(fā)展權利中所應承擔的責任和義務提出具體要求，能夠為學前兒童的健康成長和全面發(fā)展提供堅實的組織基礎，確保學前教育法的有效實施。

（四）投入保障：支持兒童發(fā)展的資源配置

學前教育法通過系列法律條文，為促進兒童的全面發(fā)展提供多方面的投入保障。首先在經(jīng)費投入主體上，學前教育法提出“學前教育實行政府投入為主、家庭合理負擔保育教育成本、多渠道籌措經(jīng)費的投入機制”，要求政府為主體進行財政投入，保障學前教育事業(yè)運行。其次在經(jīng)費投入結構上，明確要求“各級人民政府應當優(yōu)化教育財政投入支出結構，加大學前教育財政投入，確保財政性學前教育經(jīng)費在同級財政性教育經(jīng)費中占合理比例，保障學前教育事業(yè)發(fā)展”。學前教育法還強調“建立學前教育資助制度，為家庭經(jīng)濟困難的適齡兒童等接受普惠性學前教育提供資助”，在安排學前教育資金時，向“農村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)”傾斜，并倡導“自然人、法人和非法人組織通過捐贈、志愿服務等方式支持學前教育事業(yè)”，既體現(xiàn)了學前教育投入對不同家庭、不同發(fā)展層次區(qū)域的關照，也為保障學前教育事業(yè)發(fā)展獲取更多的資源和支持提供了路徑。

三、從學法知法到懂法用法：以法的有效實施保障學前兒童發(fā)展權益

（一）貫徹“兒童為本”理念，加強對法的學習理解

用法的基礎是懂法，懂法的前提是學法。應組織一切兒童利益相關方全面深入學習學前教育法，充分把握學前教育法的價值導向、核心理念、基本法律關系、主要職能作用和基本法律約束等內容。[5] 借學前教育法頒布的有利時機，營造全社會關注學前兒童、關注學前教育、關注學前教育法實施的良好氛圍；借法的解讀和宣講，將“兒童為本”的理念深入人心，進而擴大兒童利益維護者和學前教育支持者的隊伍，引導全社會協(xié)同共舉以促進學前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，以法律實施的成效推動學前教育普及普惠安全優(yōu)質發(fā)展。

（二）強化教育督導作用，提升踐行法的意識能力

學前教育法將保護學前兒童生命安全和健康放在首位，為安全防范鑄牢了屏障，但學前教育法能否得到有效落實，還有賴于各級政府及相關部門的執(zhí)行力。因此，必須提升全社會踐行法的意識與能力，鼓勵大家主動而為，推進學前教育事業(yè)制度化、規(guī)范化和法治化運行。各級人民政府督導部門可充分發(fā)揮教育督導的作用，對各級政府或相關部門、幼兒園等主體關于學前教育法的執(zhí)行情況進行專項或綜合督導，監(jiān)督著力解決學前教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，深入研究并尋求解決辦法，在此基礎上跟進、監(jiān)督與反饋，更好地發(fā)揮法治對學前教育改革的引領和推動作用。

（三）構建協(xié)同育人機制，確保兒童權益的維護落實

學前教育法以法律的形式明晰了學前教育階段協(xié)同育人的重要性，明確了全社會參與是推動學前教育事業(yè)發(fā)展的重要力量。兒童權益的維護落實，是參與學前教育各主體應盡的責任。作為各級政府，應當堅持公益普惠的基本方向和發(fā)展目標，強調大力發(fā)展普惠性學前教育，擴大普惠性學前教育資源供給，確保每名學前兒童都能享受到公益普惠的學前教育；作為幼兒園，應當把“兒童利益最大化”原則作為出發(fā)點和落腳點，以學前兒童的生活為基礎，以游戲為基本活動，促進學前兒童全面發(fā)展；作為教師，應當堅持科學的保育教育理念，尊重學前兒童身心發(fā)展規(guī)律和年齡特點，注重學前兒童良好習慣的養(yǎng)成；作為家長，應當積極加入學法、懂法和用法的隊伍中，更好地理解學前教育的內涵特征與保育者工作的特殊性，積極配合、支持幼兒園開展保育和教育活動。

注釋：

[1] 王興華，譚欣歌，邱月，李曉巍. 貫徹最有利于學前兒童的原則：立法與實踐的雙重審視[J]. 學前教育研究，2024（09）：4-7.

[2][5] 虞永平. 以法治保障學前教育可持續(xù)發(fā)展[J]. 人民教育，2024（11）：46-49.

[3][4] 侯莉敏. 我國學前教育普及普惠發(fā)展的成效、挑戰(zhàn)與未來方向[J]. 學前教育，2024（05）：4-7.

（侯莉敏 作者系中國學前教育研究會理事長，廣西師范大學教育學部教授，博士生導師）

《人民教育》2024年第22期，原標題為《為學前兒童立法：學前教育法對兒童發(fā)展的保障與落實》