為學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展提供有力法治保障

2024年11月8日，《中華人民共和國學(xué)前教育法》（簡稱“學(xué)前教育法”）經(jīng)十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過，自2025年6月1日起施行。這部法律的出臺填補(bǔ)了學(xué)前教育法律的空白，實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育法律從“0”到“1”的突破，系統(tǒng)構(gòu)建了中國特色學(xué)前教育法律制度體系。學(xué)前教育法的出臺，也標(biāo)志著我國形成了覆蓋全學(xué)段、完整教育鏈條的教育法律體系。作為學(xué)前教育的基本法，學(xué)前教育法明確了學(xué)前教育的定位，界定了學(xué)前教育的功能，明晰了學(xué)前兒童的權(quán)益保障，將極大地促進(jìn)學(xué)前教育普及、普惠、安全和優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

一、以兒童為中心堅持最有利于學(xué)前兒童的原則

學(xué)前教育法把兒童生命安全和身心健康放在首位，突出學(xué)前兒童主體地位，以維護(hù)學(xué)前兒童權(quán)益作為立法的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，體現(xiàn)了對憲法和教育法精神的貫徹與落實(shí)。我國憲法規(guī)定了兒童受教育的權(quán)利，其中第四十六條規(guī)定：“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。”《中華人民共和國教育法》（簡稱“教育法”）從總體上規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會?！边@些都從法律層面對少年兒童享有受教育權(quán)給予了保證。學(xué)前教育法以學(xué)前兒童為中心，進(jìn)一步突出對學(xué)前兒童的權(quán)益保障。

（一）以專章形式規(guī)定學(xué)前兒童權(quán)利

學(xué)前教育法單獨(dú)設(shè)置“學(xué)前兒童”一章，以專章形式體現(xiàn)了對兒童權(quán)利保護(hù)的立法理念，9個條目完整體現(xiàn)了兒童權(quán)利，明確了學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)堅持最有利于學(xué)前兒童的原則，給予學(xué)前兒童特殊、優(yōu)先保護(hù)。其中第十三條規(guī)定：學(xué)前兒童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保護(hù)照料、依法平等接受學(xué)前教育等權(quán)利。

（二）分類規(guī)定不同主體的責(zé)任

學(xué)前教育法詳細(xì)規(guī)定了政府、幼兒園、父母以及社會公共文化服務(wù)等機(jī)構(gòu)保障兒童權(quán)利實(shí)現(xiàn)的責(zé)任。首先，從總體上規(guī)定全社會的責(zé)任。如第七條規(guī)定，全社會應(yīng)當(dāng)為適齡兒童接受學(xué)前教育、健康快樂成長創(chuàng)造良好環(huán)境。其次，針對不同的主體分別設(shè)定有針對性的責(zé)任。多個條文規(guī)定了不同層級政府的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)為適齡兒童接受學(xué)前教育提供條件和支持。如第十五條規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，推動適齡兒童在其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的工作或者居住的地區(qū)方便就近接受學(xué)前教育。第三章系統(tǒng)規(guī)定了幼兒園的保育和教育責(zé)任。第四章全面規(guī)定了教職工的責(zé)任和資格等。第十六條規(guī)定父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法履行撫養(yǎng)與教育兒童的義務(wù)，為適齡兒童接受學(xué)前教育提供必要條件。第十八條規(guī)定，青少年宮、兒童活動中心、圖書館、博物館、文化館、美術(shù)館、科技館、紀(jì)念館、體育場館等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)和愛國主義教育基地應(yīng)當(dāng)提供適合學(xué)前兒童身心發(fā)展的公益性教育服務(wù)，并按照有關(guān)規(guī)定對學(xué)前兒童免費(fèi)開放。

（三）促進(jìn)學(xué)前教育的實(shí)質(zhì)公平

針對學(xué)前教育的區(qū)域發(fā)展不平衡問題，第六條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，合理配置資源，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間學(xué)前教育發(fā)展差距，為適齡兒童接受學(xué)前教育提供條件和支持。還有多個條款規(guī)定了促進(jìn)教育公平的責(zé)任。例如，國家采取措施，傾斜支持農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)；保障適齡的家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒、殘疾兒童和農(nóng)村留守兒童等接受普惠性學(xué)前教育。此外，第八條還規(guī)定了省級政府和設(shè)區(qū)的市級政府統(tǒng)籌本行政區(qū)域?qū)W前教育的責(zé)任。

對于因特異體質(zhì)、特定疾病等有特殊需求的學(xué)前兒童，學(xué)前教育法規(guī)定了特殊保護(hù)措施。例如，第十五條規(guī)定，父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)及時告知幼兒園，幼兒園應(yīng)當(dāng)予以特殊照顧。第二十八條規(guī)定了縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌實(shí)施多種形式的學(xué)前特殊教育。第五十四條規(guī)定了招收殘疾兒童的幼兒園應(yīng)當(dāng)配備必要的康復(fù)設(shè)施、設(shè)備和專業(yè)康復(fù)人員等要求。對于家庭困難的兒童，學(xué)前教育法第六十五條規(guī)定了國家建立學(xué)前教育資助制度，為家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童接受普惠性學(xué)前教育提供資助。

二、以法的形式明確學(xué)前教育的公益屬性

要保障兒童權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)，不能將學(xué)前教育簡單推向市場，必須充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，強(qiáng)化學(xué)前教育的公益屬性。

（一）學(xué)前教育性質(zhì)的演進(jìn)

從我國學(xué)前教育發(fā)展的歷史來看，學(xué)前教育的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)體制的改革密切相關(guān)。在20世紀(jì)80年代以前，我國長期實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)，包括教育在內(nèi)的一切產(chǎn)品由國家統(tǒng)一提供給人民，人民接受的基本是免費(fèi)的教育，教育的公益性得到充分體現(xiàn)。幼兒園以公辦園為主，政府、學(xué)校和企業(yè)等單位普遍設(shè)立幼兒園。20世紀(jì)80年代改革開放之后，民辦園大規(guī)模進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域，政策上鼓勵民間機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦幼兒園，形成公辦、民辦兼有的態(tài)勢，有些地方出現(xiàn)了民辦園明顯多于公辦園的現(xiàn)象。1995年出臺的《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》和1997年出臺的《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》（簡稱《實(shí)施意見》）將辦園方向定位于“推進(jìn)幼兒教育逐步走向社會化”。應(yīng)當(dāng)說，依靠社會力量辦園確實(shí)促進(jìn)了我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，但是“城鄉(xiāng)差異大”“入園難”“入園貴”等問題作為重要的民生事項也受到社會的高度關(guān)注。實(shí)際上，《實(shí)施意見》指出了“幼兒教育既是教育事業(yè)，又具有福利性和公益性的特點(diǎn)”。2010年，《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》強(qiáng)調(diào)“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅持公益性和普惠性”，將學(xué)前教育首次擺在國計民生的重要位置。2018年，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步明確了學(xué)前教育的屬性以及學(xué)前教育公益普惠的基本方向，提出了普及普惠的目標(biāo)任務(wù)和一系列重大政策舉措，這是新中國成立以來第一個以黨中央、國務(wù)院名義專門印發(fā)的學(xué)前教育文件，對學(xué)前教育改革發(fā)展具有里程碑意義。黨中央、國務(wù)院高度重視學(xué)前教育事業(yè)，黨的十八大提出“辦好學(xué)前教育”，黨的十九大要求“在幼有所育上取得新進(jìn)展”，黨的二十大強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化學(xué)前教育普惠發(fā)展”。學(xué)前教育法在對學(xué)前教育政策進(jìn)行全面整合的基礎(chǔ)上，以法律形式固化了黨中央、國務(wù)院關(guān)于規(guī)范發(fā)展學(xué)前教育和深化學(xué)前教育改革成果的要求。

學(xué)前教育是國民教育的開端，學(xué)前教育法明確了學(xué)前教育在國民教育體系中的地位。第三條規(guī)定“學(xué)前教育是國民教育體系的組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”，為學(xué)前教育的公益屬性奠定了法律基礎(chǔ)。將學(xué)前教育定位為公益事業(yè)，有助于促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，有助于提高學(xué)前教育質(zhì)量，為兒童的成長和發(fā)展提供了更好的保障。學(xué)前教育法第五條規(guī)定“學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)落實(shí)立德樹人根本任務(wù)……，為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人奠定基礎(chǔ)”，結(jié)合教育法第五條的規(guī)定“教育必須為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動和社會實(shí)踐相結(jié)合，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”，將兩部法律銜接起來看，學(xué)前教育與整個教育體系的目標(biāo)是一致的，學(xué)前教育法凸顯了學(xué)前教育在國民教育體系中的基礎(chǔ)性地位。

學(xué)前教育法將學(xué)前教育的公益屬性法定化，并規(guī)定了國家、各級政府、父母及監(jiān)護(hù)人、社會等各方面主體在保障學(xué)前教育公益性上的責(zé)任。學(xué)前教育法第五條規(guī)定了發(fā)展學(xué)前教育堅持政府主導(dǎo)，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育，鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范社會力量參與的格局。為防止過度逐利的行為，第三十五條規(guī)定，社會資本不得通過兼并收購等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園。幼兒園不得直接或者間接作為企業(yè)資產(chǎn)在境內(nèi)外上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性民辦幼兒園，不得通過發(fā)行股份或者支付現(xiàn)金等方式購買營利性民辦幼兒園資產(chǎn)。為保障學(xué)前教育公益性的實(shí)現(xiàn)、避免轉(zhuǎn)制等方式影響學(xué)前教育的格局，第三十四條規(guī)定，公辦幼兒園不得轉(zhuǎn)制為民辦幼兒園。公辦幼兒園不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦幼兒園和其他教育機(jī)構(gòu)。第六十條規(guī)定，學(xué)前教育實(shí)行政府投入為主、家庭合理負(fù)擔(dān)保育教育成本、多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制。

（二）凸顯普及、普惠、安全、優(yōu)質(zhì)的發(fā)展目標(biāo)

學(xué)前教育法第一條規(guī)定了學(xué)前教育普及、普惠、安全、優(yōu)質(zhì)的發(fā)展目標(biāo)。第六條明確國家推進(jìn)普及學(xué)前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠、安全優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。近年來，為應(yīng)對人口高峰時期剛性入園需求，各地多渠道擴(kuò)大普惠性資源，大力發(fā)展公辦園，積極扶持普惠性民辦園，極大緩解了“入園難”問題，實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育基本普及。基于普及學(xué)前教育的需要，學(xué)前教育法第八條規(guī)定各級政府的責(zé)任，尤其是縣級政府對本行政區(qū)域內(nèi)的學(xué)前教育發(fā)展負(fù)有主體責(zé)任，負(fù)責(zé)制定本地學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌幼兒園建設(shè)、運(yùn)行，加強(qiáng)公辦幼兒園教師配備補(bǔ)充和工資待遇保障，對幼兒園進(jìn)行監(jiān)督管理。第四十八條規(guī)定，省級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)普及學(xué)前教育的需要，制定學(xué)前教育師資培養(yǎng)規(guī)劃，支持高等學(xué)校設(shè)立學(xué)前教育專業(yè)。

為破解“入園貴”問題，近年來教育部門會同相關(guān)部門推動各地切實(shí)落實(shí)政府責(zé)任，構(gòu)建以普惠性資源為主體的辦園體系，在城市開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套園治理，在農(nóng)村構(gòu)建縣鄉(xiāng)村學(xué)前公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。學(xué)前教育法第二十三條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源供給，提高學(xué)前教育質(zhì)量。學(xué)前教育法還規(guī)定，政府要制定幼兒園布局規(guī)劃，積極構(gòu)建農(nóng)村學(xué)前教育服務(wù)體系，統(tǒng)籌實(shí)施特殊學(xué)前教育等方式促進(jìn)普惠目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

為確保幼兒在園身心健康安全，教育部門多措并舉，推動各地各幼兒園依法治教、依法辦園。會同相關(guān)部門先后出臺幼兒園建設(shè)、教職工配備和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、安全防護(hù)、衛(wèi)生保健等規(guī)范性文件，建立了比較完備的管理制度體系。政府建立督導(dǎo)評估機(jī)制，全面實(shí)施縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評估和幼兒園辦園行為督導(dǎo)評估，壓實(shí)縣級政府發(fā)展學(xué)前教育責(zé)任和幼兒園規(guī)范辦學(xué)責(zé)任。學(xué)前教育法規(guī)定的幼兒園條件和保育員、教師資格等條例，都是旨在促進(jìn)提高學(xué)前教育質(zhì)量，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。

三、以學(xué)段特殊性確立保育與教育相結(jié)合原則

學(xué)前教育具有區(qū)別于其他教育的特殊性，主要源于學(xué)前兒童的特殊性。學(xué)前兒童處于人生的起步發(fā)蒙階段，在生理和心理方面表現(xiàn)出鮮明的年齡段特征，是一個人在任何其他發(fā)展階段都無法比擬的。其好奇好動好模仿、情緒不穩(wěn)定、注意力集中時間短、以動作思維和形象思維為主等特征反映出學(xué)前兒童心理發(fā)展的特殊性；其身體柔弱、骨骼和肌肉發(fā)育不完全、腦的成熟程度不夠等反映出生理發(fā)展的特殊性。這些身心發(fā)展的特殊性決定了學(xué)前兒童學(xué)習(xí)方式的特殊性，即必須堅持以游戲?yàn)榛净顒印?span style="font-family: 宋體, SimSun; font-size: 16px; margin-bottom: 10px; line-height: 2em;">[1] 因此，學(xué)前教育法將保育與教育相結(jié)合作為一項基本原則，同時詳細(xì)規(guī)定了保育和教育活動的規(guī)則。

（一）保教結(jié)合的原則

學(xué)前教育法在總則中規(guī)定，學(xué)前教育包括保育和教育。“保育”要求幼兒園建立科學(xué)合理的一日生活制度，保證戶外活動時間，做好兒童營養(yǎng)膳食、體格鍛煉、全日健康觀察、食品安全、傳染病預(yù)防與控制、常見病預(yù)防等衛(wèi)生保健管理工作。“教育”要求幼兒園以學(xué)前兒童的生活為基礎(chǔ)，以游戲?yàn)榛净顒樱l(fā)展素質(zhì)教育，最大限度支持學(xué)前兒童通過親近自然、實(shí)際操作、親身體驗(yàn)等方式探索學(xué)習(xí)，促進(jìn)學(xué)前兒童在健康、語言、社會、科學(xué)、藝術(shù)等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）保育和教育的行為規(guī)則

學(xué)前教育法第五章專章規(guī)定保育教育。首先，強(qiáng)化幼兒園的保護(hù)責(zé)任。第五十一條規(guī)定，幼兒園應(yīng)當(dāng)把保護(hù)學(xué)前兒童安全放在首位，對學(xué)前兒童在園期間的人身安全負(fù)有保護(hù)責(zé)任。第五十二條規(guī)定，幼兒園發(fā)現(xiàn)學(xué)前兒童受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形時，應(yīng)當(dāng)立即采取保護(hù)措施，并及時報告有關(guān)部門，及時通知其父母或者其他監(jiān)護(hù)人。其次，幼兒園科學(xué)實(shí)施保育和教育活動，以學(xué)前兒童的生活為基礎(chǔ)，以游戲?yàn)榛净顒?，發(fā)展素質(zhì)教育。學(xué)前教育法第十條規(guī)定“國家鼓勵和支持學(xué)前教育、兒童發(fā)展、特殊教育方面的科學(xué)研究，推廣研究成果，宣傳、普及科學(xué)的教育理念和方法”。再次，為避免學(xué)前教育小學(xué)化，學(xué)前教育法針對現(xiàn)實(shí)中的突出問題，專門規(guī)定不得開展違背學(xué)前兒童身心發(fā)展規(guī)律或者與其年齡特點(diǎn)不符的活動，不得組織學(xué)前兒童開展商業(yè)性活動。不得采取小學(xué)化的教育方式，不得教授小學(xué)階段的課程防止保育和教育活動小學(xué)化。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等其他任何機(jī)構(gòu)不得對學(xué)前兒童開展半日制或者全日制培訓(xùn)，不得教授學(xué)前兒童小學(xué)階段的課程。

四、以完善保障機(jī)制促進(jìn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展

學(xué)前教育法明確規(guī)定，國家建立健全學(xué)前教育保障機(jī)制。針對影響制約學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的重要因素，學(xué)前教育法專門進(jìn)行了規(guī)定。

（一）教職工的保障

由于幼兒園教職工缺乏明確的職業(yè)晉升機(jī)制，造成人才隊伍建設(shè)滯后，學(xué)前教育法在規(guī)定幼兒園教職工資格制度的同時，還規(guī)定了教職工的晉升制度。其中第三十八條規(guī)定國家推行幼兒園園長職級制。第四十條規(guī)定幼兒園教師職務(wù)（職稱）分為初級、中級和高級。幼兒園衛(wèi)生保健人員中的醫(yī)師、護(hù)士納入衛(wèi)生技術(shù)人員職稱系列，由人力資源社會保障、衛(wèi)生健康行政部門組織評審。學(xué)前教育法規(guī)定幼兒園及其舉辦者應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定保障教師和其他工作人員的工資福利，依法繳納社會保險費(fèi)，改善工作和生活條件，實(shí)行同工同酬。幼兒園教師在職稱評定、崗位聘任（聘用）等方面享有與中小學(xué)教師同等的待遇。政府應(yīng)當(dāng)為幼兒園教職工建立培訓(xùn)支持服務(wù)體系。

（二）投入保障

學(xué)前教育法第六章專章規(guī)定了學(xué)前教育的投入保障，共7條。明確學(xué)前教育實(shí)行政府投入為主，家庭合理負(fù)擔(dān)保育教育成本，多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制。學(xué)前教育財政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)按照中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，分別列入中央和地方各級預(yù)算。國務(wù)院和省級政府統(tǒng)籌安排學(xué)前教育資金，重點(diǎn)扶持農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育。法律強(qiáng)化了政府發(fā)展學(xué)前教育的主導(dǎo)責(zé)任，有利于扎實(shí)推進(jìn)“幼有所育、幼有優(yōu)育”。

注釋：

[1] 蔡軍. 從學(xué)前教育的特殊性談學(xué)前教育立法的特殊性[J]. 西安文理學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2024.10.

（王敬波 作者系中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長，黑龍江大學(xué)校長）

《人民教育》2024年第22期