財政投入需一體化有質(zhì)量可持續(xù)

■“學(xué)前提升計劃”專家談

教育經(jīng)費是學(xué)前教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。建立科學(xué)合理的經(jīng)費投入與成本分擔(dān)機制，是完善學(xué)前教育保障機制、實現(xiàn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展的關(guān)鍵。近年來，學(xué)前教育經(jīng)費投入總量、生均教育經(jīng)費水平、財政性教育經(jīng)費占比等均有大幅提升。但是，學(xué)前教育經(jīng)費投入的質(zhì)量導(dǎo)向和公平意識仍顯不足，不同辦園體制普惠園的教育質(zhì)量和財政投入存在較大差異。

《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計劃》將提升學(xué)前教育公共服務(wù)水平、保教質(zhì)量全面提高、保障學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展作為主要任務(wù)，這對學(xué)前教育經(jīng)費投入與成本分擔(dān)機制提出了新挑戰(zhàn)，其中最關(guān)鍵的是財政投入如何突破辦園體制限制，保障幼兒接受公平有質(zhì)量的普惠性學(xué)前教育。

宏觀層面，要厘清政府對普惠園財政投入的責(zé)任邊界。近年來，強化政府對學(xué)前教育事業(yè)的財政投入責(zé)任已成為社會共識，但財政投入應(yīng)對誰負責(zé)任、負多少責(zé)任卻一直存在爭議。公共財政是利用社會資金滿足社會公共需要的工具，公共財政的投入方向和投入規(guī)模與公共物品的屬性密切相關(guān)。普惠園是構(gòu)建普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的載體，公辦園、公辦性質(zhì)園、普惠性民辦園均承擔(dān)提供學(xué)前教育公共服務(wù)的社會責(zé)任。政府的財政投入不能因?qū)W前教育機構(gòu)舉辦主體、學(xué)前教育公共服務(wù)生產(chǎn)方式的不同，給予差別化對待，而應(yīng)在確保公辦園在園幼兒占比達到50%的基礎(chǔ)上，突破辦園體制限制，對不同辦園體制普惠園一視同仁。

2012年開始，“學(xué)前教育資助”被列為政府基本公共服務(wù)項目，2019年再次明確普惠性學(xué)前教育資助為基本公共服務(wù)，并規(guī)定中央和地方政府對學(xué)前教育資助的責(zé)任，這意味著該項公共服務(wù)已納入政府“責(zé)任清單”，意味著可以獲得政府的財力保障和兜底責(zé)任。國內(nèi)外經(jīng)驗告訴我們，基本公共服務(wù)的范圍隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高而不斷擴大?！笆奈濉逼陂g，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的地區(qū)可以積極探索將普惠性學(xué)前教育納入政府基本公共服務(wù)責(zé)任范疇，全面提升本地區(qū)學(xué)前教育保障水平。

中觀層面，要制定普惠園財政投入標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間。如何根據(jù)“提供普惠性服務(wù)”制定財政投入標(biāo)準(zhǔn)是中觀層面最棘手的問題，也是“十四五”期間應(yīng)努力攻克的核心問題。實際上，普惠性學(xué)前教育服務(wù)是一種“有限”服務(wù)，普惠園財政投入需要有兩個限度。一是所有普惠園財政投入都必須達到的“下限”，即保障普惠園具備基本辦園條件、達到基本辦園質(zhì)量的財政投入最低標(biāo)準(zhǔn)。二是任何普惠園財政投入都不能超過的“上限”，即避免辦園條件過于奢華、園所配置過高的財政投入最高標(biāo)準(zhǔn)。

普惠園財政投入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是由“下限”和“上限”、最低標(biāo)準(zhǔn)和最高標(biāo)準(zhǔn)組成的一種標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間。省級政府根據(jù)全省經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財政能力和學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，統(tǒng)籌制定省域范圍內(nèi)普惠園財政投入標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，為市、縣政府提供政策依據(jù)。市級政府結(jié)合本市實際可適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，但不能降低標(biāo)準(zhǔn)。縣級政府以省市相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合本地實際最終確定縣域范圍內(nèi)普惠園財政投入的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間。

普惠園財政投入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分體現(xiàn)質(zhì)量導(dǎo)向，從而引導(dǎo)普惠園提升質(zhì)量?？h級政府通過示范學(xué)校法或資源成本法測算不同質(zhì)量等級的普惠園辦園成本，在財政投入的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間內(nèi)根據(jù)普惠園辦園質(zhì)量給予財政獎勵，園所質(zhì)量越高、辦園成本越高，財政投入標(biāo)準(zhǔn)也隨之提高。最后，縣級政府根據(jù)不同質(zhì)量普惠園辦園成本和財政投入標(biāo)準(zhǔn)，核定普惠園收費標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)同等辦園質(zhì)量的普惠園教育經(jīng)費、財政投入、保教收費基本一致。

微觀層面，要建立有質(zhì)量保障的普惠園教師薪酬標(biāo)準(zhǔn)。教師薪酬待遇是影響教育質(zhì)量的重要因素。目前，公辦園、公辦性質(zhì)園、普惠性民辦園的生均公用經(jīng)費、基本建設(shè)費差別不大，人員經(jīng)費卻存在較大差異，專任教師的薪酬待遇差別最大。為確保普惠園質(zhì)量提升，地方政府應(yīng)制定科學(xué)合理的普惠園教師薪酬標(biāo)準(zhǔn)，將教師薪酬標(biāo)準(zhǔn)與教師質(zhì)量、園所教育質(zhì)量掛鉤，從根本上扭轉(zhuǎn)不同辦園體制普惠園教師薪酬待遇差別巨大這一現(xiàn)狀。依據(jù)OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）國家學(xué)前教師薪酬標(biāo)準(zhǔn)制定的相關(guān)經(jīng)驗，可參照義務(wù)教育階段教師或受過同等教育的全職工作者工資水平確定普惠園教師待遇。地方政府除了制定普惠園教師薪酬標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)通過多種方式保障和監(jiān)督普惠園執(zhí)行相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。從地方政府的已有探索來看，行之有效的措施有兩個，一是將普惠園教師薪酬待遇保障作為幼兒園年檢和財務(wù)審計的基本內(nèi)容，二是將普惠園教師薪酬待遇作為政府財政投入的前置性條件。

學(xué)前教育經(jīng)費投入和成本分擔(dān)機制是一個有機系統(tǒng)，這個系統(tǒng)的良性運作，需要有質(zhì)量保障的成本支出與“財政投入+家庭分擔(dān)”之間的基本平衡、不同辦園體制普惠園經(jīng)費投入的基本均衡。

（作者單位系南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心）

《中國教育報》2022年01月23日第1版